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Note per una buona legge per Rom e Sinti

Sul riconoscimento della minoranza rom e sinta proponiamo un estratto dalla presentazione dell’ipotesi di legge dei tre relatori al convegno internazionale del Giugno 2011 dell’università Bicocca di Milano sulla situazione giuridica di rom e sinti, base del ddl 2552 del sen. Perduca del 9.2.2011, del ddl 770 del sen. Palermo, del 4.6.2013, della proposta di iniziativa popolare di 47 associazioni rom e sinte del 2015 e integrata nel ddl 3541 dell’on. Martelli del 17.2. 2016.

Un’ipotesi di proposta di legge

Gli obiettivi della presente proposta sono due:

1. Il riconoscimento e la tutela della minoranza linguistica dei Rom e dei Sinti e dei suoi diritti culturali e linguistici, in conformità con l’art. 6 della Costituzione italiana (“La Repubblica tutela con apposite norme le minoranze linguistiche”), e con i vigenti obblighi internazionali e comunitari dell’Italia;

2. la previsione di azioni positive volte ad assicurare a ogni appartenente alla minoranza pari opportunità per rimuovere quegli ostacoli che di fatto impediscono agli appartenenti alla minoranza l’eguaglianza e la partecipazione alla vita sociale, economica e politica del Paese ai sensi dell’art. 3 della Costituzione:

“Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.

“E` compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese”.

Il metodo

Circa il metodo da seguire per scrivere una legge in quest’ambito, occorre tenere conto che gli istituti previsti dalla legge n. 482/1999 non sono quasi mai applicabili ad una minoranza priva di territorio, sicché occorre, ad ogni modo, che la legge di tutela di Rom e Sinti, oltre a quelle poche norme di modifica della legge del 1999, preveda molte altre norme specificamente dedicate a Rom o Sinti, soprattutto in considerazione dell’esigenza di adottare in favore degli appartenenti alla minoranza rom e sinta una tecnica di tutela di tipo personale e non territoriale.

Circa le osservazioni avanzate sul merito della proposta di legge nel corso del dibattito con i rappresentanti delle organizzazioni di Rom e Sinti si osserva che:

- l'unitarietà delle popolazioni di lingua romanì è confermata dai linguisti, i quali però rilevano anche la grandissima varietà dei dialetti che dovrà essere rispettata;

- è centrale l’esigenza che la legge preveda una robusta serie di norme di tutela linguistico-culturale e di partecipazione attiva e propositiva degli appartenenti alla minoranza alla vita sociale, culturale e politica del Paese, anche per dare concreta attuazione alle misure specifiche riguardanti proprio tali aspetti delle questioni concernenti Rom e Sinti previste nelle norme internazionali e dalle raccomandazioni che le riguardano adottate dagli organismi internazionali;

- alla norma antidiscriminatoria prevista dall'art. 18-bis della legge 482/1999, che inserisce l’appartenenza ad una minoranza nella circostanza aggravante prevista dalla legge che punisce come reato la violenza o l’istigazione a delinquere o qualsiasi reato, è ragionevole aggiungere altre norme antidiscriminatorie che sanzionino le discriminazioni fondate anche sull'appartenenza ad una minoranza linguistica e norme che disciplinano il riconoscimento dell’apolidia e l’acquisto della cittadinanza da parte delle minoranze, completando così sia l'attuazione del principio costituzionale di eguaglianza formale senza distinzione di lingua e di razza, sia la tutela di tutte le minoranze linguistiche, anche se abusi e discriminazioni nell'applicazione delle leggi sono avvenute quasi soltanto nei confronti di Rom e Sinti.

- la promozione di misure volte a risolvere le questioni sociali riguardanti i Rom e i Sinti presenti in Italia potrebbe teoricamente non esigere alcuna disciplina specifica ed essere perciò lasciata all’applicazione delle misure normali previste dalla legislazione ordinaria in materia lavorativa, sociale ed assistenziale. Tuttavia le persone rom e sinte presenti in Italia già oggi sono destinatari di tali norme in quanto cittadini o stranieri e dunque non vi sarebbe alcun bisogno di norme specifiche se non vi fossero gravi e precisi problemi di applicazione di tali norme che hanno creato situazioni di oggettivo svantaggio alle persone rom e sinte. Perciò su tali problemi occorre intervenire sia con norme puntuali per evitare il ripetersi di specifiche prassi amministrative o di interpretazioni sfavorevoli delle norme vigenti che creino problemi soltanto agli appartenenti alla minoranza dei Rom e dei Sinti, sia per alleviare quelle situazioni di oggettivo svantaggio che meritano una politica di interventi specifici del legislatore volti alle pari opportunità, come prescrive l'art. 3, comma 2 della Costituzione

- le particolari modalità dell'abitare in forme plurali riguardano senz'altro soltanto alcuni degli appartenenti alla minoranza dei Rom e dei Sinti; e perciò occorre prevedere una modifica del Testo unico dell'edilizia del 2001 soltanto in favore degli appartenenti alla minoranza che vogliano abitare in unità abitative mobili sul suo terreno senza la necessità di richiedere un apposito permesso di costruire, bensì una più agile autorizzazione. Invece prevedere una simile modifica in favore di chiunque sarebbe difficilmente approvabile, sia perché provocherebbe l'opposizione di tutti i Comuni italiani e di tutte le Regioni che hanno competenza costituzionale concorrente in materia di gestione del territorio, anche perché priverebbe i Comuni dei proventi necessari a provvedere agli oneri di urbanizzazione, sia perché potrebbe favorire l'abusivismo edilizio soprattutto in località turistiche; giacché oggi chiunque voglia vivere così può farlo a condizione che ottenga dal Comune il permesso di costruire poiché la legge li considera interventi di nuova costruzione. Si tratta, invece, di stabilire una modalità differenziata e più favorevole (anche economicamente) soltanto per gli appartenenti alla minoranza, poiché si tratta di tutelare una particolarità modalità di abitare tipica della cultura di alcune comunità rom e sinte.

Tutele specifiche

Circa il primo obiettivo della legge (la rimozione degli,ostacoli che impediscono le pari opportunità) le norme proposte prevedono misure articolate:

- innanzitutto la legge statale dovrebbe prevedere una specifica tutela degli aspetti tipici del patrimonio linguistico-culturale della minoranza, prevedendo istituti analoghi a quelli previsti dalla 482/1999 per tutte le altre minoranze, come il diritto allo studio e all’uso e all’insegnamento della lingua romanì, anche nei rapporti con le pubbliche amministrazioni e nei rapporti con i mezzi di comunicazione di massa, con previsione di specifici obblighi di diffusione di programmi in lingua romanì da parte della società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo, ma anche negli insegnamenti scolastici, il ripristino di cognomi e nomi in forma originale, lo studio e la diffusione della lingua, della cultura e delle tradizioni storico, letterarie e musicali della minoranza;

- vi è poi l’esigenza di incentivare e tutelare in modo specifico le associazioni di Rom e Sinti, ma senza prevedere forme pubblicistiche di rappresentanza che non sembrano conformi alla libertà di associazione prevista dall’art. 18 Cost. Deve applicarsi anche a Rom e Sinti il principio di sussidiarietà orizzontale previsto dall’art. 118 della Costituzione;

- occorre inoltre tutelare il diritto di ogni appartenente alla minoranza di vivere nella condizione liberamente scelta da lui o, se minorenne, dai suoi genitori di sedentarietà o di itineranza e il diritto di abitare in alloggi tipici della storia e della cultura di alcune comunità rom e sinte, secondo una pluralità di scelte, come a) alloggi in unità mobili in terreni di proprietà privata, dotate di tutti i requisiti igienico-sanitari collegati alle reti idriche e fognarie, b) aree di sosta temporanea almeno in ogni Provincia da rendere disponibili a quelle persone appartenenti alla minoranza dei Rom e dei Sinti che tuttora vivono in condizione di itineranza; c) alloggi di edilizia residenziale pubblica che consentano la vicinanza dei componenti della medesima famiglia allargata che lo desiderino; d) microaree di proprietà privata che consentano la convivenza degli appartenenti alla medesima famiglia allargata, con incentivi che attuino il favore per la promozione dell’investimento del risparmio popolare nella proprietà privata dell’abitazione ai sensi dell’art. 47 della Costituzione;

- occorre infine rafforzare le norme antidiscriminatorie e prevedere misure che prevengano e contrastino discriminazioni, segregazioni, istigazione all’odio razziale (anche sui media), stigmatizzazioni e che impediscano applicazioni deteriori delle norme in vigore in materia penale, civile e amministrativa o che comunque considerino pericolosa una persona soltanto in considerazione della sua appartenenza alla minoranza dei Rom e dei Sinti.

Una proposta come punto di partenza comune

Proprio perché la minoranza dei Rom e dei Sinti in Italia è una minoranza diffusa sul territorio, la legge statale non potrà essere lasciata soltanto alla spontanea attuazione delle amministrazioni statali, regionali e locali, ma dovrà prevedere appositi organismi nazionali e locali di consulenza, anche con l’apporto di personale appartenente alla minoranza dei Rom e dei Sinti, dovrà disciplinare la figura del mediatore interculturale rom e sinto, dovrà promuovere e sostenere le attività delle associazioni di Rom e Sinti e il loro effettivo coinvolgimento prima di ogni decisione pubblica che riguardi la minoranza, dovrà prevedere un programma periodico di azioni positive da attuarsi a livello nazionale, regionale e locale, per la cui realizzazione si possono usare i fondi dell’Unione europea per l’inclusione sociale e i fondi per gli investimenti regionali destinati a favorire l’abitazione delle categorie svantaggiate.

Questo progetto di legge è sicuramente un unicum nella sua articolazione e vastità, volto a creare un serbatoio di soluzioni tecniche, idoneo a far fronte a problemi che si rivelano estremamente vari. Così come è variegato il mondo dei Rom e dei Sinti lo è naturalmente anche quello delle organizzazioni che li rappresentano, ognuna delle quali tende a manifestare delle esigenze ed a sottolineare degli interessi, corrispondenti a quelli del proprio gruppo di riferimento.

Nella nostra proposta abbiamo cercato di individuare una soluzione per tutti i problemi e siamo convinti che sia necessario che si affrontino in un unico testo normativo il complesso dei problemi. Tuttavia qualora si volesse affrontare una specifica priorità politica, anche una sola parte di questa proposta potrebbe essere estrapolata anche soltanto come punto di partenza.

La proposta elaborata non intende, di nuovo, creare uno status giuridico particolare per le minoranze rom e sinte, né essere “etnicizzante”. È vero che nel progetto una parte, in attuazione dell’art. 6 della Costituzione, inserisce il riconoscimento della minoranza dei Rom e dei Sinti quale minoranza linguistica e questo è un elemento che può avere un elevato valore simbolico e come tale essere percepito da molte organizzazioni di Rom e Sinti. Tuttavia sarebbe fuorviante affermare che l’identità linguistica sia il principale problema nell’ambito del dialogo fra le istituzioni e queste comunità.

Nel redigere la bozza di progetto di legge ci siamo astratti completamente da ogni considerazione perché ritenevamo che quello fosse il modo per renderci utili all’attore politico-istituzionale. Il messaggio che con ciò abbiamo inteso dare è l’importanza di pervenire ad una proposta condivisa non solo dagli appartenenti alle minoranze in questione ma da tutti, proprio in quanto espressione di valori comuni.

(Paolo Bonetti, Renato Simoni e Tommaso Vitale)



*Paolo Bonetti è professore associato confermato di diritto costituzionale nell’Università degli studi di Milano-Bicocca e membro del consiglio direttivo dell’ASGI. Alessandro Simoni è professore associato di sistemi giuridici comparati nell’Università degli studi di Firenze. Tommaso Vitale è stato ricercatore di sociologia generale nell’Università degli studi di Milano-Bicocca e oggi è professore associato di sociologia a Sciences Po (Parigi), ricercatore al Centre d'études européennes e direttore scientifico del Master “Governing the Large Metropolis”.

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